अख्तियार स्वतन्त्र हो, अलग राज्य होइन: प्रधानमन्त्रीसँग संवाद र हस्तक्षेपबीचको संवैधानिक सीमा

मुना चन्द

नेपालमा संवैधानिक निकायको स्वतन्त्रताबारे बहस हुँदा एउटा गम्भीर बौद्धिक भ्रम बारम्बार दोहोरिने गरेको छ। स्वतन्त्र निकाय भनेपछि त्यो सरकारसँग बोल्नै नहुने, प्रधानमन्त्रीले त्यसका प्रमुखलाई भेट्नै नहुने, कुनै विषयमा जानकारी माग्नै नहुने र भ्रष्टाचारको गम्भीर प्रकरण छिटो हेर्न आग्रह समेत गर्न नहुने संस्था हो भन्ने भाष्य निर्माण भइरहेको छ। यो धारणा संविधान, लोकतान्त्रिक शासन प्रणाली र अन्तर्राष्ट्रिय अभ्यास तीनै दृष्टिले अपूर्ण छ।

राहदानी खरिद प्रकरणमा यही समस्या देखिएको छ। अख्तियार दुरुपयोग अनुसन्धान आयोगका प्रमुख आयुक्त प्रेमकुमार राईले प्रधानमन्त्री वालेन्द्र शाहले राहदानी सम्बन्धी विषयमा बोलाएको, छलफल भएको र त्यसलाई हेरेर तीव्रता दिन आग्रह गरेको बताएका छन्। त्यसपछि अख्तियारले अनुसन्धान सम्पन्न गरेर मुद्दा दायर गरेको छ। यो तथ्यबाट तत्कालै ‘प्रधानमन्त्रीको दबाबमा अख्तियारले मुद्दा चलायो’ भन्ने निष्कर्ष निकाल्नु कानुनी विश्लेषण होइन। त्यस्तो निष्कर्षका लागि प्रधानमन्त्री वा उनको सचिवालयले अनुसन्धानको निष्कर्ष तोकेको, निश्चित व्यक्तिलाई प्रतिवादी बनाउन आदेश दिएको, अभियोजन नगरे परिणाम भोग्नुपर्ने धम्की दिएको वा आयोगलाई स्वतन्त्र निर्णय गर्न नदिएको प्रमाण चाहिन्छ।

सबैभन्दा पहिले प्रश्न उठ्छ, प्रधानमन्त्रीले अख्तियारका प्रमुख आयुक्तलाई बोलाउन मिल्छ कि मिल्दैन?

नेपालको संविधानमा प्रधानमन्त्रीले अख्तियार प्रमुखलाई भेट्न, छलफल गर्न वा भ्रष्टाचार नियन्त्रण सम्बन्धी विषयमा जानकारी आदानप्रदान गर्न नपाउने कुनै व्यवस्था छैन। संविधानको धारा ७५ ले मुलुकको कार्यकारिणी अधिकार मन्त्रीपरिषदमा निहित गर्दै शासन व्यवस्थाको सामान्य निर्देशन, नियन्त्रण र सञ्चालन गर्ने जिम्मेवारी समेत मन्त्रीपरिषदलाई दिएको छ। भ्रष्टाचार नियन्त्रण, सार्वजनिक प्रशासनको शुद्धता र सरकारी खरिदमा देखिएका गम्भीर समस्या प्रधानमन्त्रीको सरोकारभन्दा बाहिरका विषय हुन सक्दैनन्।

तर यही ठाउँमा दोस्रो र अझ महत्वपूर्ण सीमा आउँछ। अख्तियार प्रधानमन्त्रीको मातहतको विभाग होइन।

संविधानको धारा २३८ ले अख्तियारलाई छुट्टै संवैधानिक आयोगका रूपमा स्थापना गरेको छ। प्रमुख आयुक्त र आयुक्त राष्ट्रपतिबाट संवैधानिक परिषदको सिफारिसमा नियुक्त हुन्छन्। धारा २३९ ले भ्रष्टाचार गरी अख्तियारको दुरुपयोग भएको विषयमा अनुसन्धान गर्ने र अनुसन्धानबाट भ्रष्टाचार भएको देखिए सक्षम अदालतमा मुद्दा दायर गर्ने अधिकार आयोगलाई दिएको छ। यसको अर्थ अनुसन्धान गर्ने कि नगर्ने, प्रमाण पर्याप्त छ कि छैन र अभियोजन गर्ने कि नगर्ने भन्ने कानुनी निर्णय अख्तियारकै हो। प्रधानमन्त्रीले त्यसको ठाउँ लिन सक्दैनन्।

प्रधानमन्त्री स्वयं संवैधानिक परिषदका अध्यक्ष हुन्। तर नियुक्तिको सिफारिस प्रक्रियामा अध्यक्ष हुनु र नियुक्त भइसकेको संवैधानिक निकायको अनुसन्धान निर्देशन गर्ने अधिकारी हुनु बिल्कुल फरक विषय हुन्। संविधानले पहिलो भूमिका दिएको छ, दोस्रो दिएको छैन।

त्यसैले प्रश्न ‘प्रधानमन्त्रीले बोलाए कि बोलाएनन्’ भन्ने होइन। वास्तविक प्रश्न ‘बोलाएर के गरे?’ भन्ने हो।

प्रधानमन्त्रीले भन्न सक्छन्, ‘यो सार्वजनिक खरिदमा गम्भीर प्रश्न उठेको छ, कानूनअनुसार हेर्नुस्।’ उनले भन्न सक्छन्, ‘यो विषय लामो समयदेखि अल्झिएको छ, आफ्नो अधिकारक्षेत्रभित्र छभने प्राथमिकताका साथ टुंग्याउनुस्।’ सरकारसँग भएको कुनै प्रतिवेदन, प्रारम्भिक अध्ययन वा अनियमितताको सूचना अख्तियारलाई पठाउन पनि मिल्छ। यसलाई नै संवैधानिक हस्तक्षेप भनियो भने भ्रष्टाचार नियन्त्रणमा राज्यका निकायबीच आवश्यक समन्वय नै असम्भव हुन्छ।

तर प्रधानमन्त्रीले भन्न मिल्दैन, ‘फलानोलाई पक्राउ गर्नुस्’, ‘फलानो व्यक्तिलाई प्रतिवादी बनाउनुस्’, ‘भोलिसम्म मुद्दा दायर गर्नुस्, प्रमाण जे भए पनि’, वा ‘यो व्यक्तिमाथि अनुसन्धान नगर्नुस्।’ यस्तो आदेश अनुसन्धान र अभियोजनको स्वतन्त्र विवेकमाथिको हस्तक्षेप हुन्छ।

यही फरकलाई अन्तर्राष्ट्रिय मान्यताले पनि स्वीकार गरेको छ।

संयुक्त राष्ट्रसंघको भ्रष्टाचारविरुद्धको महासन्धिको धारा ६ र धारा ३६ ले भ्रष्टाचार नियन्त्रण गर्ने संस्थालाई ‘अनुचित प्रभाव’ बाट मुक्त रहन आवश्यक स्वतन्त्रता दिनुपर्ने व्यवस्था गर्छ। ध्यान दिनुपर्ने शब्द ‘अनुचित प्रभाव’ हो, ‘कुनै सम्पर्क नहुने’ होइन। अझ संयुक्त राष्ट्रसंघकै जकार्ता सिद्धान्तको व्याख्या गर्ने कोलम्बो टिप्पणीले भ्रष्टाचार विरोधी संस्था एक्लिएर काम गर्न नहुने र राज्यका अन्य निकायसँग प्रभावकारी सहकार्य आवश्यक हुने स्पष्ट गर्छ। गोपनीयता र स्वार्थको द्वन्द्वको सीमा भने सुरक्षित गर्नुपर्ने उसको मान्यता छ।

अर्थात अन्तर्राष्ट्रिय सिद्धान्तले स्वतन्त्रता र समन्वयलाई परस्पर विरोधी मान्दैन। स्वतन्त्रता निर्णयमा चाहिन्छ, एक्लोपन संस्थागत सम्बन्धमा होइन।

हङकङ यसको एउटा सशक्त उदाहरण हो। त्यहाँको स्वतन्त्र भ्रष्टाचार विरोधी आयोग नागरिक सेवाबाट स्वतन्त्र छ, तर त्यसका आयुक्त प्रत्यक्ष रूपमा प्रमुख कार्यकारीप्रति जवाफदेही हुन्छन्। आयोगले प्रमुख नीतिगत विषयमा कार्यकारी परिषदसँग समेत सम्बन्ध राख्छ। यसको बाबजुद उसको अनुसन्धानात्मक स्वतन्त्रतालाई कानुन र संस्थागत नियन्त्रणले सुरक्षा दिएको छ। त्यसैले प्रमुख कार्यकारीसँग सम्बन्ध हुनु आफैंमा भ्रष्टाचार अनुसन्धानमाथिको नियन्त्रण मानिँदैन।

सिंगापुर अझ रोचक उदाहरण हो। त्यहाँको भ्रष्ट आचरण अनुसन्धान ब्युरो प्रधानमन्त्री कार्यालय अन्तर्गतको सरकारी निकाय नै हो र त्यसका निर्देशक प्रधानमन्त्रीलाई प्रतिवेदन गर्छन्। तर ब्युरो कार्यगत रूपमा स्वतन्त्र मानिन्छ। सामान्य अनुसन्धान शुरु गर्न प्रधानमन्त्रीको अनुमति आवश्यक पर्दैन। सन् २०२३ मा तत्कालीन मन्त्री एस ईश्वरन सम्बन्धी अनुसन्धानका क्रममा पनि ब्युरोले आफ्नो अनुसन्धानात्मक भूमिका निर्वाह गरेको थियो। अर्को प्रकरणमा दुई मन्त्रीको सम्पत्ति भाडा सम्बन्धी विवाद आएपछि तत्कालीन प्रधानमन्त्रीले नै भ्रष्टाचार अनुसन्धान ब्युरोलाई छानबिन गर्न भनेका थिए। त्यसलाई प्रधानमन्त्रीले अनुसन्धान संस्थामाथि दबाब दिएको भनेर होइन, स्वतन्त्र छानबिनका लागि विषय पठाएको रूपमा हेरियो।

सिंगापुरको संविधानले अर्को महत्वपूर्ण सुरक्षा पनि दिएको छ। कुनै प्रधानमन्त्रीले भ्रष्टाचार अनुसन्धान रोक्न खोजे ब्युरोका निर्देशकले राष्ट्रपतिसमक्ष पुगेर अनुसन्धान अघि बढाउने अनुमति लिन सक्छन्। यसको दर्शन स्पष्ट छ: राजनीतिक नेतृत्वले भ्रष्टाचारको विषय उठाउन सक्छ, अनुसन्धान माग्न सक्छ, तर अनुसन्धान रोक्ने अन्तिम शक्ति उसमा हुनु हुँदैन।

अष्ट्रेलियाको राष्ट्रिय भ्रष्टाचार विरोधी आयोगको अभ्यास नेपालका लागि अझ प्रत्यक्ष सन्दर्भ बन्न सक्छ। त्यहाँ जोसुकैले भ्रष्टाचार सम्बन्धी विषय आयोगलाई पठाउन सक्छ। मन्त्री वा सरकारी निकायबाट पनि विषय पुग्न सक्छ। तर कुन विषय अनुसन्धान गर्ने र कसरी गर्ने भन्ने निर्णय आयोग आफैंले गर्छ। अष्ट्रेलियाली आयोगले आफ्नो स्वतन्त्रताको अर्थ नै सरकारले आयोगलाई ‘के अनुसन्धान गर्ने वा कसरी काम गर्ने’ भनेर भन्न नसक्नु भएको स्पष्ट गरेको छ।

यसको अर्थ प्रधानमन्त्रीले भ्रष्टाचारको सम्भावित विषय अख्तियार समक्ष राख्नु अन्तर्राष्ट्रिय लोकतान्त्रिक अभ्यास विपरीत होइन। तर त्यसपछिको निर्णय अख्तियारकै हुनुपर्छ।

अमेरिकाको अभ्यासले अर्को उपयोगी सीमा देखाउँछ। अमेरिकी न्याय मन्त्रालय कार्यपालिकाभित्रै छ। राष्ट्रपति कार्यपालिकाका प्रमुख हुन्। तैपनि विचाराधीन वा सम्भावित फौजदारी अनुसन्धानमा ह्वाइट हाउस र न्याय मन्त्रालयबीच सम्पर्क कडा प्रक्रियाबाट सीमित गरिएको छ। सामान्य नीति, बजेट वा प्रशासनिक विषयमा नियमित संवाद हुन्छ, तर विशेष अनुसन्धानमा अनुचित राजनीतिक प्रभाव नपरोस् भनेर उच्च तहका निश्चित अधिकारी मार्फत मात्र सम्पर्क गर्ने व्यवस्था छ। कारण सरल छ: लोकतान्त्रिक सरकारमा संस्थाहरूबीच संवाद आवश्यक हुन्छ, तर अभियोजनलाई व्यक्तिगत राजनीतिक इच्छाको साधन बनाउन दिइँदैन।

त्यसैले नेपालमा पनि ‘प्रधानमन्त्रीले अख्तियार प्रमुखलाई किन बोलाए?’ भन्दा महत्वपूर्ण प्रश्न ‘सम्पर्कको प्रकृति के थियो?’ हो।

अर्को विवादित शब्द हो, ‘सात घण्टा थुनियो।’

कुनै बैठक सात घण्टा चलेको तथ्य र सात घण्टा कसैलाई बन्दी बनाइएको तथ्य एउटै होइन। ‘थुनिएको’ भन्नका लागि व्यक्ति बाहिर जान स्वतन्त्र थिएन, जबर्जस्ती रोकेको थियो, सुरक्षा निकाय प्रयोग गरिएको थियो वा कुनै प्रकारको शारीरिक अथवा कानुनी नियन्त्रण थियो भन्ने आधार आवश्यक पर्छ। बैठक लामो हुनु, प्रश्न धेरै हुनु वा वातावरण असहज हुनुबाट मात्र ‘बन्दी बनाइएको’ स्थापित हुँदैन।

यसमा सञ्चारमाध्यमको भाषिक जिम्मेवारी अत्यन्त महत्वपूर्ण हुन्छ। ‘बोलाइयो’, ‘छलफल गरियो’, ‘तीव्रता दिन भनियो’, ‘दबाब दिइयो’ र ‘बन्दी बनाइयो’ पाँचवटा फरक अवस्था हुन्। एउटाको प्रमाणबाट अर्को शब्द प्रयोग गर्न मिल्दैन।

त्यस्तै प्रमुख आयुक्त राईले प्रधानमन्त्रीले बोलाएको र मुद्दा छिटो हेर्न आग्रह गरेको बताएपछि ‘प्रधानमन्त्रीको दबाबपछि मुद्दा चलाएको स्वीकार’ भन्ने शीर्षक राख्नु पनि सावधानीपूर्वक परीक्षण गर्नुपर्ने पत्रकारिताको विषय हो। उनले बैठक भएको स्वीकार गरेका हुन् कि गैरकानुनी दबाब स्वीकार गरेका हुन्? उनले अनुसन्धान तीव्र बनाएको बताएका हुन् कि प्रमाणविना मुद्दा दायर गरेको बताएका हुन्? यी प्रश्नको उत्तर एउटै होइन।

राहदानी प्रकरणमा अख्तियारले असार ८ गते तत्कालीन महानिर्देशक तीर्थराज अर्यालसहित १६ व्यक्ति तथा म्युहलबाउर आईडी सर्भिसेज र भेरिडोस गरी दुई जर्मन कम्पनीविरुद्ध आरोपपत्र दायर गरेको आधिकारिक अभिलेख छ। त्यसैले अन्ततः मुद्दाको औचित्य राजनीतिक कथनबाट होइन, आरोपपत्रमा राखिएका तथ्य, प्रमाण, खरिद प्रक्रिया, राज्यलाई भएको भनिएको हानि र विशेष अदालतमा हुने न्यायिक परीक्षणबाट निर्धारण हुनेछ।

यदि अभियोजन कमजोर छ भने अदालतले परीक्षण गर्नेछ। यदि प्रमाण पर्याप्त छ भने प्रधानमन्त्रीले विषय छिटो हेर्न भनेको कारणले मात्र मुद्दा अवैध हुँदैन। कानूनले मागेको प्रश्न हो: अख्तियारको अनुसन्धान र अभियोजन प्रमाणमा आधारित थियो कि थिएन?

यसको अर्थ प्रधानमन्त्री कार्यालयको व्यवहारमाथि प्रश्न उठाउनै नहुने भन्ने पनि होइन। यदि राजनीतिक सल्लाहकारहरूले आयोगका पदाधिकारीलाई धम्की दिएका थिए, निश्चित व्यक्तिलाई मुद्दा चलाउन नाम दिएका थिए, अनुसन्धानको गोप्य निष्कर्ष परिवर्तन गर्न दबाब दिएका थिए वा अभियोजन नगरे परिणाम भोग्नुपर्ने संकेत दिएका थिए भने त्यो गम्भीर विषय हो। त्यस्तो प्रमाण छ भने संसदीय छानबिन हुनुपर्छ र आवश्यक परे कानुनी कारवाही समेत हुनुपर्छ।

संविधानको धारा २९३ ले संवैधानिक निकायका प्रमुख र पदाधिकारीलाई संघीय संसदप्रति उत्तरदायी र जवाफदेही बनाएको छ। प्रतिनिधिसभाका समितिले उनीहरूको कामकारवाहीको अनुगमन र मूल्यांकन गरी आवश्यक निर्देशन वा रायसल्लाह दिन सक्छन्। यसले अख्तियारको लोकतान्त्रिक जवाफदेहिताको मूल संरचना स्पष्ट गर्छ। तर संसदले पनि कुनै विशेष मुद्दामा ‘यसलाई दोषी बनाऊ’ भनेर प्रमाणको निष्कर्ष तोक्न पाउँदैन। संवैधानिक अनुगमन र अनुसन्धानको स्वतन्त्र विवेक अलग विषय हुन्।

अब अर्को भ्रम पनि हटाउनुपर्छ: के अख्तियार ‘सरकारभन्दा बाहिरको निकाय’ हो?

यदि ‘सरकार’ शब्दलाई संवैधानिक अर्थमा नेपाल सरकार अर्थात मन्त्रीपरिषद र कार्यपालिकाका रूपमा प्रयोग गरिएको हो भने अख्तियार त्यसको मातहतमा छैन। यो सही हो।

तर अख्तियार राज्यभन्दा बाहिरको संस्था होइन। यो नेपालको संविधानले स्थापना गरेको नेपाली राज्यकै संवैधानिक निकाय हो। संसद, कार्यपालिका, न्यायपालिका, निर्वाचन आयोग, महालेखा परीक्षक र अख्तियार फरक भूमिकाका राज्य संस्था हुन्। तिनको स्वतन्त्रता भनेको एकअर्कासँग कुनै सम्बन्ध नराख्नु होइन, आफ्नो संवैधानिक अधिकार प्रयोग गर्दा अर्को निकायको आदेशमा नचल्नु हो।

नेपालले अब यस विवादबाट एउटा संस्थागत सुधार गर्न सक्छ। प्रधानमन्त्री कार्यालय, मन्त्रालय, संसद र अख्तियारबीच विचाराधीन अनुसन्धान सम्बन्धी सम्पर्कका लागि स्पष्ट आचारसंहिता बनाउनुपर्छ। सरकारसँग भ्रष्टाचारको तथ्य वा प्रारम्भिक प्रतिवेदन भए औपचारिक रूपमा अख्तियारलाई पठाउन सकिने, गम्भीर राष्ट्रिय हितको विषयमा उच्चस्तरीय छलफल गर्न सकिने, तर कुनै व्यक्तिलाई अभियोजन गर्न वा नगर्न निर्देशन दिन नसकिने व्यवस्था स्पष्ट गर्न सकिन्छ। विशेष मुद्दा सम्बन्धी उच्चस्तरीय भेटको संस्थागत अभिलेख राख्ने व्यवस्था पनि उपयोगी हुन्छ।

यसले दुईवटा खतरा एकैपटक रोक्छ। पहिलो, प्रधानमन्त्री वा मन्त्रीले अनुसन्धान निकायलाई राजनीतिक हतियार बनाउन सक्ने खतरा। दोस्रो, ‘स्वतन्त्रता’को गलत अर्थ लगाएर संवैधानिक निकाय कुनै जवाफदेहिता, समन्वय वा सार्वजनिक उत्तरदायित्वबिनाको राज्यभित्रको राज्य बन्न सक्ने खतरा।

लोकतन्त्रमा दुवै खतरनाक हुन्।

राहदानी प्रकरणमा प्रधानमन्त्रीले अख्तियार प्रमुखलाई बोलाउनु आफैंमा असंवैधानिक होइन। भ्रष्टाचारको मुद्दा छिटो र निष्पक्ष रूपमा हेर्न आग्रह गर्नु पनि स्वतः हस्तक्षेप हुँदैन। तर अनुसन्धानको निष्कर्ष तोक्नु, प्रतिवादी छान्नु, प्रमाणको मूल्यांकन निर्देशित गर्नु वा मुद्दा चलाउन बाध्य पार्नु भने संवैधानिक सीमा नाघ्नु हो।

त्यसैले बहस ‘प्रधानमन्त्रीले अख्तियारलाई बोलाउनै पाउँदैन’ भन्ने सतही निष्कर्षमा सीमित हुनु हुँदैन। प्रश्न हुनुपर्छ: के अख्तियारले अन्तिम निर्णय आफ्नै कानुनी विवेक र प्रमाणका आधारमा गर्‍यो?

यदि उत्तर हो भने संस्थागत संवादलाई हस्तक्षेप भनेर चित्रित गर्नु अतिरञ्जना हुन्छ। यदि उत्तर होइन भने त्यो गम्भीर संवैधानिक समस्या हो।

अख्तियारको स्वतन्त्रताको सबैभन्दा सरल परिभाषा यही हो: संवाद निषेध होइन, आदेश निषेध हो। समन्वय स्वीकार्य हो, अधीनता होइन।